Focus

La tutela indennitaria delle vittime di reati violenti intenzionali nella legge n. 122/2016

Sommario

Premessa: perchè il legislatore è pervenuto a prevedere tale tutela? | La direttiva 2004/80/CE | La platea dei reati contemplati dalla legge n. 122/2016 | Gli incerti contenuti della tutela indennitaria introdotta dalla novella legislativa | Una tutela attualmente inesistente: permane l'inadempimento dell'Italia | Le restrittive condizioni di accesso alla tutela indennitaria | L'estensione del Fondo per le vittime di mafia e dell'usura: risorse finanziarie adeguate? | La legge n. 122/2016 e le cause pendenti contro lo Stato italiano | In conclusione: una disciplina carente e foriera di nuovi contenziosi |

Premessa: perchè il legislatore è pervenuto a prevedere tale tutela?

In seno alla Sezione II del Capo III («Disposizioni in materia di giustizia e sicurezza») della legge 7 luglio 2016 n. 122 («Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2015-2016») insistono gli artt. 11 a 16, recanti norme in materia di «indennizzo in favore delle vittime di reati intenzionali violenti» (v. Legge europea 2015 – 2016: in G.U. la disciplina per l’indennizzo in favore delle vittime di reati intenzionali violenti).

Tali norme, invero, non erano state contemplate in origine dal Governo, promotore del disegno di legge presentato al Senato il 3 febbraio 2016 (S. 2228). Al contrario sono state proposte soltanto in occasione della seduta del 10 marzo 2016 della 14ª Commissione permanente (Politiche dell'Unione europea); ci si riferisce all'emendamento 19.0.3 (testo 2).

Il perché della repentina inclusione di tali disposizioni emerge dal titolo del primo articolo: esse perseguono lo scopo di apprestare un sistema di indennizzo generalizzato in favore delle vittime di reati intenzionali violenti «in attuazione della dir. 2004/80/CE», ciò per fare fronte alla «procedura di infrazione 2011/4147». A quest'ultimo proposito va precisato come in realtà tale procedura fosse già approdata, sin dal 22 dicembre 2014, avanti la Corte di Giustizia UE, ove per l'appunto tuttora pende, in attesa di decisione, la causa Commissione europea c. Repubblica Italiana (C-601/14).

In buona sostanza si è trattato per il legislatore italiano di correre frettolosamente ai ripari e di tenere fede a quanto singolarmente preannunciato dinanzi alla Corte di Giustizia.

Peraltro, proprio mentre in Senato si discuteva della disciplina qui in commento, il 12 aprile 2016 (il giorno prima dell'approvazione dell'emendamento Cociancich) l'Avvocato Generale Bot perveniva a rassegnare le sue conclusioni, nettamente sfavorevoli per l'Italia (v. Vittime di reati violenti: l'intervista all'avvocato Marco Bona. Sullo stesso argomento vedi anche: Vittime di reati violenti intenzionali: depositate le conclusioni dell'avvocato generale della Cgue; Vittime di reati violenti intenzionali: la Cassazione rimane in attesa della Cgue; La Commissione Europea deferisce l'Italia alla Corte UE per normativa insufficiente sull'indennizzo delle vittime di reato; M. Cenini, Vittime di reati intenzionali violenti: il Tribunale di Milano estende l’indennizzo alle situazioni interneVittime di reati violenti fanno causa alla Presidenza del consiglio per mancata attuazione di direttiva europea).

La direttiva 2004/80/CE

All'art. 12, § 2, la direttiva prevede, a carico degli Stati, la seguente tutela rimediale per le vittime di reati violenti intenzionali le quali non possano conseguire risarcimenti dai loro offensori (in quanto rimasti sconosciuti oppure privi di risorse economiche): «Tutti gli Stati membri provvedono a ché le loro normative nazionali prevedano l'esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, che garantisca un indennizzo equo ed adeguato delle vittime».

In realtà la direttiva è neutra rispetto alla caratterizzazione del sistema ivi previsto, potendo questo, a discrezione di ciascuno Stato, risultare in concreto di natura risarcitoria oppure soltanto indennitario. Difatti, il termine “indennizzo”, presente nella norma, è il mero frutto della scelta dei traduttori della direttiva.

In base all'art. 18 della direttiva gli Stati avrebbero dovuto attuare tale sistema rimediale entro il 1° luglio 2005 e le disposizioni inerenti i casi transfrontalieri entro il 1° gennaio 2006.

In Italia intervenne il d.lgs. 9 novembre 2007, n. 204, già tardivo (cfr. Corte giust. Ce, sez. V, 29 novembre 2007, causa C-112/07). Sennonché, nonostante fosse intitolato «Attuazione della dir. 2004/80/CE relativa all'indennizzo delle vittime di reato», tale decreto non istituì il «sistema di indennizzo nazionale», eppure imprescindibile per assicurare sia la tutela delle vittime residenti in Italia e qui lese, sia la tutela delle vittime “in transito” in Italia (a quest'ultimo riguardo cfr. l'art. 12, § 1: «Le disposizioni […] riguardanti l'accesso all'indennizzo nelle situazioni transfrontaliere si applicano sulla base dei sistemi degli Stati membri in materia di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori»).

Pertanto, si scatenò un dibattito circa l'esatta interpretazione dell'art. 12 della direttiva e se davvero questa imponesse agli Stati di garantire la tutela rimediale ivi prevista a beneficio di tutte le vittime di reati violenti intenzionali (non già, come da tesi dello Stato italiano, soltanto alcune).

In questo scenario alcuni fra i principali tribunali (Torino, Milano, Roma, Bologna) hanno poi accolto la tesi per cui l'Italia si sarebbe in effetti sottratta all'obbligo imposto dal § 2 dell'art. 12, giustappunto avendo deciso di continuare a garantire soltanto le vittime di reati già contemplate dalle leggi speciali (essenzialmente le vittime della mafia, del terrorismo e del dovere, oltre quelle di specifici casi contingenti).

In particolare, i magistrati torinesi, intervenuti nella “causa pilota” (ora pendente in Cassazione), diedero ragione ad una ragazza, la quale, vittima di un sequestro/stupro di gruppo, sosteneva l'inadempimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri  (Trib. Torino, sez. IV, 26 maggio 2010, n. 3145, in Resp. civ. prev., 2011, 918; App. Torino, sez. III, 23 gennaio 2012, n. 106, in Corr. giur., 2012, 663). Il Tribunale così delineò il quadro normativo italiano e la responsabilità dell'Italia: «nessuna norma di diritto interno riconosce (…) il diritto al risarcimento per reati intenzionali violenti diversi da quelli già regolamentati dallo Stato prima ancora dell'entrata in vigore della direttiva»; la direttiva «non pare attribuire agli stati nazionali di poter scegliere i singoli reati intenzionali violenti che possono formare oggetto di risarcimento, ma anzi impone loro di prevedere un meccanismo indennitario per tutti i reati intenzionali violenti e dunque anche per i reati di violenza sessuale – reati contro la persona di evidente natura violenta e intenzionale». In appello le tesi della vittima furono condivise anche dalla Procura torinese, intervenuta nel procedimento: «La tesi dell'appellante [la Presidenza del Consiglio], secondo cui lo Stato sarebbe libero di scegliere se e quando adottare le misure ritenute più congrue, appare priva di pregio giuridico […] e degrada l'obbligazione della Direttiva 2004/80/Ce a mero guscio vuoto». La Corte d'Appello piemontese confermò a sua volta l'inadempimento: «è certo che l'Italia non ha stabilito un sistema di indennizzo per le vittime di violenza sessuale e pertanto è inadempiente»; «in realtà, il decreto legislativo 6.11.2007 n. 204 … non ha dato completa attuazione alla Direttiva stessa, poiché si è limitato a regolare la procedura per l'assistenza alle vittime di reato […], ma non ha dato attuazione al disposto dell'art. 12, par. 2».

In seguito anche i tribunali di Milano, Roma e Bologna, aderendo all'impostazione torinese, hanno condiviso tali letture della direttiva (Trib. Roma, sez. II, 8 novembre 2013, n. 22327: efferato omicidio “comune”; Trib. Milano, sez. I, 26 agosto 2014, n. 10441: lesioni personali e violenza sessuale v.  Marta Cenini, Vittime di reati intenzionali violenti: il Tribunale di Milano estende l'indennizzo alle situazioni interne; Trib. Bologna, sez. III, 7 giugno 2016, ined.: femminicidio).

La tesi a favore di un obbligo per l'Italia di garantire un sistema indennitario generalizzato (cioè valevole per tutte le vittime di reati violenti intenzionali, comprese, innanzitutto, quelle residenti in Italia ed ivi vittime) trova ora pieno avvallo nella stessa legge in commento (espressamente intervenuta a dare attuazione alla direttiva), oltre che nelle conclusioni dell'Avvocato Generale Bot nella causa C-601/14.

Nello specifico, l'Avvocato Generale ha ritenuto come indubbiamente la direttiva imponga tale dovere: «Contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica italiana, gli Stati membri devono [...] aver previsto un sistema di diritto all'indennizzo per tutte le vittime di reati intenzionali violenti commessi sul loro territorio e sanzionati dalle loro leggi nazionali». Dunque, l'Avvocato Generale ha così smentito che la direttiva contempli obblighi per gli Stati soltanto nei casi transfrontalieri: ogni Stato tanto deve garantire coperture indennitarie per i suoi cittadini lesi sul suo territorio (situazioni “domestiche” od “interne”) quanto per gli stranieri di passaggio (situazioni “cross-border”). 

Inoltre, l'Avvocato Generale ha respinto l'argomento dell'Italia per cui i legislatori nazionali potrebbero limitare, a loro totale discrezione, i reati violenti intenzionali rilevanti ai fini della tutela indennitaria: «Il carattere generale, riconosciuto dagli Stati membri, del principio dell'indennizzo per i reati il cui autore sia solvibile garantisce la parità di trattamento. Il fatto che, ove l'autore non sia noto o sia insolvente, determinati Stati membri garantiscano l'indennizzo mediante fondi pubblici soltanto per alcuni di detti reati pregiudica tale parità di trattamento. Detta situazione crea infatti una disparità su due livelli, ossia, da una parte, nell'ordinamento interno e, dall'altra, aspetto questo su cui si concentra primariamente la nostra attenzione nell'ambito del presente ricorso, nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, dato che, ad esempio, in un determinato Stato la tetraplegia di una vittima potrebbe essere indennizzata se derivante da una pallottola esplosa da un terrorista, ma non se l'autore dello sparo stesse commettendo una rapina a mano armata, mentre nello Stato vicino, vale a dire eventualmente qualche decina di metri più in là, l'indennizzo potrebbe essere garantito in entrambi i casi. Un siffatto risultato non è né equo né adeguato».

Peraltro, ai §§ 84-87 l'Avvocato Generale ha sì rilevato come la direttiva non comporti un'armonizzazione dei sistemi d'indennizzo nazionali e che, pertanto, «la fissazione dell'importo dell'indennizzo alla luce del pregiudizio subito – invalidità permanente, inabilità totale al lavoro pari o superiore a un mese, inabilità temporanea al lavoro per meno di un mese – o, ancora, la fissazione di eventuali massimali restano quindi di competenza esclusiva degli Stati membri»; tuttavia, al contempo ha pure precisato che «l'indennizzo dovrà […] essere equo e adeguato, come richiesto dall'art. 12, par. 2, dir. 2004/80, e i giudici nazionali potranno, in caso di dubbio, rivolgersi alla Corte a tal riguardo». 

Nell'attesa di conoscere le determinazioni della Corte di Giustizia (ormai prossime), si può cominciare a verificare, proprio anche alla luce delle indicazioni dell'Avvocato Generale Bot, se effettivamente la l. n. 122/2016 ponga i presupposti per una concreta attuazione della direttiva oppure si sia nuovamente dinanzi ad una novella legislativa di mera facciata, come già accadde con il d.lgs. n. 204/2007.

La platea dei reati contemplati dalla legge n. 122/2016

Il nostro legislatore, come si è riferito, avrebbe dovuto istituire un sistema generalizzato di tutela indennitaria delle vittime di reati violenti intenzionali, dunque andando ad assicurare adeguati indennizzi anche alle vittime di omicidi e lesioni personali intenzionali “comuni” così come alle vittime di violenze sessuali, tutti soggetti non considerati dalle specifiche ipotesi di indennizzi statali già contemplate dalla legge.

Ciò detto, sul fronte della platea dei reati considerati l'art. 11, l. n. 122/2016  amplia senz'altro il novero dei reati violenti intenzionali tali da far scattare una tutela indennitaria da parte dello Stato.

Infatti, come si evince dalla lettura congiunta dei commi 1 e 2 dell'art. 11, la novella legislativa indica tra i reati rilevanti ai fini dell'attuazione della dir. 2004/80/CE sia le violenze sessuali che gli omicidi “comuni”; è pure contemplato il reato di lesioni personali, ancorché alla condizione (cfr. comma 1 dell'art. 11) che «ricorrano le circostanze aggravanti previste dall'art. 583 c.p.» (la formulazione del comma 1 non è particolarmente felice laddove richiama simultaneamente tutte le circostanze aggravanti di cui alla predetta norma del c.p.); in aggiunta il legislatore ha riconosciuto il diritto all'indennizzo a carico dello Stato «comunque» (sic!) nel caso del reato di intermediazione illecitasfruttamento del lavoro di cui all'art. 603-bis c.p..

Sul fronte dei reati considerati, dunque, si può affermare come la l. n. 122/2016 sia in effetti in linea con la direttiva. E' altrove che la novella legislativa in commento svuota di fatto la tutela prevista dal legislatore europeo.

Gli incerti contenuti della tutela indennitaria introdotta dalla novella legislativa

L'art. 11, comma 2, della legge limita l'indennizzo unicamente alla «rifusione delle spese mediche  e assistenziali», peraltro rimborsabili soltanto qualora, come specificato dall'art. 13, comma 1, lett. d), attestate da «certificazione  medica»; è solo in relazione ai reati di violenza sessuale e di omicidio che si prevede, senza precisazioni di sorta, che le vittime di stupro e, per le ipotesi di omicidi “comuni”, gli «aventi diritto» potranno accedere ad un indennizzo «anche in assenza di spese mediche e assistenziali».

Il comma 2 è, invero, eccessivamente generico, ciò sia in merito al rimborso delle spese mediche ed assistenziali (per esempio, non si comprende se la norma riguardi anche quelle future), sia, soprattutto, per quanto concerne la tutela indennitaria delle vittime di violenze sessuali e degli «aventi diritto» nei casi di uccisioni dolose: infatti, l'oggetto di tale tutela rimane del tutto oscuro (quali pregiudizi vengono in rilievo?) così come assolutamente indeterminata risulta la categoria dei legittimati attivi nelle ipotesi di omicidi comuni (non è chiaro se il riferimento sia agli eredi oppure ai congiunti).

Le incertezze non sono neppure fugate dal comma 3 dell'art. 11, ove il legislatore, purtroppo, si è sbrigativamente limitato a rimettere la determinazione degli «importi» degli indennizzi ad un decreto del  Ministro  dell'interno  e  del  Ministro della giustizia, da emanarsi, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, entro sei mesi dalla  data di entrata in vigore della legge, ossia dal 23 luglio 2016.

L'unica indicazione fornita dal legislatore è la seguente: il quantum degli indennizzi va determinato «comunque nei limiti delle disponibilità del Fondo di cui all'art. 14, assicurando un  maggior ristoro alle vittime dei reati di violenza sessuale e di omicidio» (art. 11, comma 3).

La scelta del legislatore di commisurare la tutela indennitaria delle vittime, di cui all'art. 11 della nuova legge, alle disponibilità del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell'usura non costituisce certamente garanzia di certezze e di stabilità degli indennizzi destinati all'attuazione della direttiva (per ora) inadempiuta.

Ciò illustrato, non è neppure dato comprendere per quali ragioni, distinte dall'obiettivo di contenere al massimo l'esposizione economica dello Stato, il legislatore del 2016 non abbia esteso, a favore delle vittime di omicidi e lesioni personali “comuni”, i criteri di liquidazione operanti per le vittime del terrorismo o di organizzazioni criminali.

Se il ricorso allo strumento della “delega in bianco” è sempre opinabile, in questo caso risulta del tutto manifesto il suo abuso.

Una tutela attualmente inesistente: permane l'inadempimento dell'Italia

Per quanto si è osservato innanzi è indiscutibile come al momento la tutela indennitaria prevista dalla legge in commento sia destinata a rimanere “vuota” sino all'emanazione del decreto ministeriale previsto dal comma 3 dell'art. 11, decreto che potrebbe anche pervenire soltanto nel 2017: per ora, pertanto, la tutela indennitaria, di cui all'art. 12, dir. 2004/80/CE, rimane inattuata.

Peraltro, sino alla promulgazione di tale decreto non sarà neppure possibile esprimere un giudizio finale sulla corrispondenza o meno, per quanto concerne le vittime di violenze sessuali e di omicidi “comuni”, della normativa italiana agli obiettivi fissati dalla direttiva, che all'art. 12, § 2, impone che l'indennizzo sia sempre e comunque «equo ed adeguato».

Per certo anche in relazione a tali vittime non sembrano stagliarsi orizzonti promettenti, sol considerandosi che lo stanziamento previsto dalla novella per la realizzazione della tutela indennitaria in questione (cfr. sul punto l'art. 14) è stato calcolato prevedendosi, da parte della relazione tecnica relativa all'emendamento approvato dal Senato (cfr. supra § 1), degli “indennizzi fissi” di € 7.000 e di € 5.000 rispettivamente per gli omicidi e per le violenze sessuali.

Se tali importi fossero confermati in sede di decreto ministeriale, si delineerebbe la prospettiva, piuttosto manifesta, di una violazione del requisito dell'indennizzo «equo ed adeguato» sancito dal legislatore europeo, laddove “equità” ed “adeguatezza”, come logico, sono concetti da sostanziarsi in ragione dei livelli di risarcimento e di indennizzo previsti dalla legislazione nazionale per casi simili od assimilabili.

A quest'ultimo riguardo basti pensare che ai componenti la famiglia di colui, che perda la vita per effetto di ferite o lesioni cagionate da  atti di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico o dalla criminalità organizzata, è corrisposta una elargizione complessiva di € 200.000,00 (cfr. art. 4, l. 20 ottobre 1990 n. 302 recante «Norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata»). Si consideri, altresì, la scelta del nostro legislatore di indennizzare gli eredi delle vittime del disastro (colposo!) della funivia del Cermis del 1998 con un indennizzo di tre miliardi ed ottocento milioni di lire per ogni persona deceduta (pari a circa € 1.960.000,00) (cfr. l. 21 dicembre 1999 n. 497).

Ciò posto, ad ogni modo non resta che attendere l'emanazione del decreto ministeriale per tutte le valutazioni del caso.

Viceversa è sin d'ora palese come sul diverso versante delle vittime di lesioni personali il legislatore italiano, limitando l'indennizzo unicamente alla «rifusione delle spese mediche  e assistenziali», si sia già posto in una situazione di netto contrasto con il requisito dell'indennizzo «equo ed adeguato» posto dalla dir. 2004/80/CE.

Peraltro, per quanto concerne le donne vittime di violenze sessuali o domestiche (percosse incluse) è pure evidente il contrasto con la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica dell'11 maggio 2011 (Convenzione di Istanbul), che, ratificata da parte dell'Italia con la l. 27 giugno 2013 n. 77 ed entrata in vigore il 1° agosto 2014, al comma 2 dell'art. 30 («Risarcimenti») prevede quanto segue: «Un adeguato risarcimento da parte dello Stato è accordato a coloro che abbiano subito gravi pregiudizi all'integrità fisica o alla salute, se la riparazione del danno non è garantita da altre fonti, in particolare dall'autore del reato, da un'assicurazione o dai servizi medici e sociali finanziati dallo Stato». 

I concetti di equità ed adeguatezza sono sì certamente imprecisi, ma non pare che possano ritenersi soddisfatti dalla legge in commento anche solo considerandosi gli indennizzi previsti dal legislatore con la l. n. 302/1990 per le lesioni personali subite dalle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata.

Inoltre, emergono così manifeste discriminazioni tra vittime di reati intenzionali violenti:

  • sia internamente alla legge in commento, considerandosi, ad esempio, il trattamento differenziato tra le vittime di violenze sessuali (le quali, stando alla pur vaga promessa del legislatore, dovrebbero poter conseguire una qualche forma di tutela indennitaria «anche in assenza di spese mediche e assistenziali») e, dall'altro lato, le vittime di gravissime lesioni personali “comuni” (tutelate soltanto in relazione alle spese mediche e assistenziali comprovate da idonea documentazione);
  • sia tra le vittime di lesioni personali intenzionali, di cui alla l. n. 122/2016, e, per esempio, le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata di cui alla l. n. 302/1990, alle quali questa disciplina riconosce, tra l'altro, una elargizione fino ad € 200.000,00 in proporzione alla percentuale di invalidità riscontrata.

Discriminazioni di questo tipo, come si è già illustrato al § 2, sono state già criticate dall'Avvocato Generale Bot nella causa C-601/14 in quanto tali da condurre ad un risultato «né equo né adeguato».

Non pare neppure peregrino osservare come l'assenza di qualsivoglia tutela delle vittime di lesioni personali (fatta eccezione per il rimborso dei documentati costi di assistenza medica e/o assistenziale) - assenza ispirata chiaramente ad esigenze di risparmio (come si evince dalla relazione tecnica dell'emendamento sopra ricordato) - trovi il suo opposto nell'apprestamento, da parte del decreto-legge 26 giugno 2014 n. 9 (convertito dalla l. 11 agosto 2014 n. 117), di rimedi risarcitori in favore di detenuti e internati (garantiti da stanziamenti maggiori a quello previsto dall'art. 14 della legge in commento). Il carcerato, il quale si trovi costretto in una cella angusta, può aspirare ad un risarcimento che, invece, non è garantito alla sua vittima, relegata a letto per il resto della sua vita. Ovviamente la tutela del primo è sacrosanta; ma dovrebbe risultare così anche quella della vittima e dei suoi famigliari.

Tali discriminazioni, infine, sollevano seri dubbi in relazione alla loro tenuta costituzionale alla luce degli artt. 3 e 38 Cost., al riguardo rammentandosi come la Consulta abbia ricordato in più occasioni come pure in relazione alla tutela indennitaria il legislatore non possa incorrere in scelte «affette da palese arbitrarietà o irrazionalità» ossia che comportino «una lesione del nucleo minimo della garanzia» (così, per esempio, Corte cost., 27 ottobre 2006, n. 342).

Le restrittive condizioni di accesso alla tutela indennitaria

All'art. 12 («Condizioni per l'accesso all'indennizzo») il legislatore ha ristretto significativamente il diritto soggettivo di accesso alla tutela indennitaria prevista dalla direttiva, ciò all'evidente fine di limitare al massimo il numero annuo di beneficiari (stimati nella relazione tecnica relativa all'emendamento approvato dal Senato in soli 652 i beneficiari annui, nonostante, secondo i dati ISTAT per il 2012, il totale di ben 10.623 vittime di delitti intenzionali violenti ad opera di ignoti).

In particolare, innanzitutto il legislatore ha fatto leva sul piano dei requisiti economici: l'aspirante beneficiario, infatti, deve risultare «titolare di un reddito annuo, risultante dall'ultima dichiarazione, non superiore a quello previsto per l'ammissione al patrocinio a spese dello Stato».

Ciò significa che potrà accedere alla tutela prevista dall'art. 11 unicamente la vittima, primaria o secondaria, titolare di un reddito annuo imponibile non superiore ad € 11.528,41, ricordandosi, peraltro, che, se l'interessato convive con il coniuge o con altri familiari, il reddito è costituito dalla somma dei redditi conseguiti nel medesimo periodo da ogni componente della famiglia, compreso l'istante. E', inoltre, da dubitarsi che possa trovare applicazione la clausola, operante soltanto per il patrocinio statale in ambito penale, per cui il limite di reddito è elevato di € 1.032,91 per ognuno dei familiari conviventi. Parimenti non pare applicabile la regola per cui si tiene conto del solo reddito personale quando sono oggetto della causa diritti della personalità, ovvero nei processi in cui gli interessi del richiedente sono in conflitto con quelli degli altri componenti il nucleo familiare con lui conviventi.

A parte le incertezze circa le regole da applicarsi per la determinazione del reddito, risulta palese come tale prima soglia non solo circoscriva significativamente il novero di vittime che potranno accedere alla tutela in questione, ma soprattutto rechi una profonda discriminazione interna tra vittime fondata sul parametro del reddito, il che non pare affatto ragionevole ai sensi dell'art. 3 Cost., né in base all'art. 20 («Uguaglianza davanti alla legge») ed al comma 1 dell'art. 21 («Non discriminazione»: «È vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul […] patrimonio […]») della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, a quest'ultimo riguardo dovendosi ricordare che il ‘considerando' 14 della direttiva stessa richiama giustappunto il rispetto dei diritti fondamentali e, in particolare,  dei principi di cui alla Carta.

La restrizione ora illustrata sorprende, inoltre, alla luce della normativa in materia di tutela delle vittime del terrorismo, della criminalità organizzata e del dovere che, per l'appunto, non contempla limiti di accesso fondati sul reddito. Nello specifico, può ricordarsi come l'art. 10, comma 1,  l. n. 302/1990  preveda espressamente che «le elargizioni e gli assegni vitalizi» ivi previsti «sono erogati indipendentemente dalle condizioni economiche e dall'età del soggetto leso o dei soggetti beneficiari».

Al filtro imperniato sul reddito si aggiungono pure le seguenti ulteriori condizioni:

  • come si evince dallo stesso art. 12 e poi dall'art. 13 («Domanda di indennizzo»), congiuntamente letti, la vittima può presentare la domanda di indennizzo e, quindi, aspirare ad accedere alla tutela indennitaria in disamina soltanto una volta che in sede penale sia intervenuta una sentenza di condanna dell'offensore al risarcimento del danno a favore della vittima oppure si sia pervenuti al provvedimento decisorio che  definisce  il giudizio per essere rimasto ignoto l'autore del reato;
  • la vittima, ai sensi dell'art. 12, deve dimostrare di avere «già esperito infruttuosamente l'azione esecutiva nei confronti dell'autore del reato per ottenere il risarcimento del danno dal soggetto obbligato in forza di sentenza di condanna irrevocabile o di una condanna a  titolo di provvisionale, salvo che l'autore del reato sia rimasto ignoto»; si noti, a conferma, che all'art. 13 s'impone, a pena di inammissibilità della domanda, l'allegazione di «documentazione attestante l'infruttuoso esperimento dell'azione esecutiva per il risarcimento  del  danno  nei  confronti dell'autore del reato»;
  • la vittima non deve avere concorso, neppure colposamente, alla commissione del reato ovvero di reati connessi al medesimo, ai  sensi dell'art. 12 c.p.p.;
  • la vittima non deve essere stata condannata con sentenza definitiva ovvero, alla data di presentazione della domanda, non deve essere stata sottoposta a procedimento penale per uno dei reati di cui all'art. 407, comma 2, lett. a), del c.p.p. e per reati commessi in violazione delle norme per la repressione dell'evasione in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto;
  • infine, la vittima non deve avere «percepito, per lo stesso fatto, somme erogate a qualunque titolo da soggetti pubblici o privati».

I predetti requisiti, fatta eccezione per la quarta condizione, suscitano a loro volta delle serie perplessità.

Il primo requisito impone alla vittima, laddove l'offensore sia stato scoperto, non solo di attendere l'esito del processo penale (dunque con tempistiche decisamente lunghe tali da poter precludere per diverso tempo la disponibilità di somme di denaro), ma anche di partecipare allo stesso in qualità di parte civile.

Il secondo requisito, per cui occorre il fallito esperimento di un'azione esecutiva, oltre a non comparire in nessuna altra norma interna recante indennizzi a carico dello Stato, pone una condizione che nella stragrande maggioranza dei casi è assurda in quanto tale da comportare, del tutto inutilmente, significative spese e, comunque, delle tempistiche non indifferenti per le vittime, per l'appunto costrette a transitare attraverso un'azione esecutiva anche allorquando l'offensore sia palesemente inidoneo a far fronte ai suoi obblighi risarcitori. Si prospetta pure il rischio che la procedura esecutiva sia sì “fruttuosa”, ma per un importo ridicolo (per esempio, comporti il recupero di qualche decina di euro), in tal caso la vittima perdendo ogni diritto.

Invero, era lungi dall'essere scontato che il nostro legislatore approdasse a porre le predette due condizioni: queste, infatti, non sono previste né dalla Convenzione europea del 1983 né dalla direttiva del 2004 (anzi, la Commissione europea le aveva sconsigliate nel suo Libro Verde, suggerendo, sul versante della solvibilità del reo, la soluzione del criterio probabilistico ed escludendo, in ordine agli accertamenti in sede penale, il presupposto costituito dall'intervento di una sentenza di condanna); inoltre, si consideri come, per esempio, ai commi 1 e 2 l'art. 7 («Criteri di decisione e riferimento alle risultanze giudiziarie») della l. n. 302/1990 non solo non imponga l'esperimento (fallimentare!) di un'azione esecutiva, ma neppure il previo intervento di una sentenza penale di condanna al risarcimento del danno, viceversa disponendo che «i competenti organi amministrativi» possano decidere «sul conferimento dei benefici» contemplato dalla legge in alternativa «sulla base di quanto attestato in sede giurisdizionale con sentenza, ancorché non definitiva», «ovvero, ove la decisione amministrativa intervenga in assenza di riferimento a sentenza, sulla base delle informazioni acquisite e delle indagini esperite»; in entrambi i casi, per quanto qui di interesse, «i competenti organi si pronunciano sulla natura delle azioni criminose lesive» e «sul nesso di causalità tra queste e le lesioni prodotte».

In breve la distanza fra le due impostazioni seguite dal diritto interno è in tutto e per tutto siderale.

Legittimo, inoltre, è domandarsi se tali requisiti costituiscano un corretto adempimento della direttiva per i casi “cross-border”, ponendosi tali condizioni in palese contrasto con le finalità perseguite dalla dir. 2004/80/CE (in primis «lo scopo di facilitare alle vittime di reato l'accesso all'indennizzo nelle situazioni transfrontaliere»).

Il terzo requisito appare eccessivo in mancanza della precisazione ricorrente, per esempio, in seno all'art. 11 («Involontario concorso nell'evento e uso legittimo delle armi») della l. n. 302/1990, per cui «ai fini dell'applicazione dei benefici […] è irrilevante l'eventuale involontario concorso, anche di natura colposa, della vittima o del soggetto leso al verificarsi dell'evento, nonché l'uso legittimo delle armi» (comma così modificato dall'art. 82, comma 7, l. 23 dicembre 2000, n. 388).

Anche la condizione  per cui la vittima non deve avere conseguito, per il medesimo fatto, «somme erogate a qualunque titolo da soggetti pubblici o privati» lascia decisamente sorpresi, ciò per plurime ragioni.

Innanzitutto questa non è stata l'impostazione scelta del legislatore italiano nei precedenti interventi in materia. Sia sufficiente ricordare come, per esempio, l'art. 10 («Autonomia del beneficio e concorrenza con il risarcimento del danno») della legge n. 302/1990, quanto alla cumulabilità tra tutela indennitaria e tutela risarcitoria, stabilisca quanto segue: «le elargizioni e gli assegni vitalizi di cui alla presente legge sono erogati indipendentemente […] dal diritto al risarcimento del danno agli stessi spettante nei confronti dei responsabili dei fatti delittuosi»; soltanto se il beneficiario ha già ottenuto il risarcimento del danno, il relativo importo si detrae dall'entità dell'elargizione (ovviamente qualora si tratti di medesimi pregiudizi); viceversa, qualora il risarcimento non sia stato ancora conseguito, lo Stato è surrogato, fino all'ammontare dell'elargizione o della somma relativa alla capitalizzazione dell'assegno vitalizio, nel diritto del beneficiario verso i responsabili. Inoltre, sul versante delle interazioni tra tutele indennitarie l'art. 13 («Concorso di benefici») si limita ad escludere la cumulabilità di assegni vitalizi ed elargizioni, di cui alla stessa l n. 302/1990, «con provvidenze pubbliche» che siano «conferite o conferibili in ragione delle medesime circostanze, quale che sia la situazione soggettiva della persona lesa o comunque beneficiaria».

Va poi posta in luce tutta l'assurdità del riferimento alle somme erogate «a qualunque titolo da soggetti […] privati»: infatti, basterebbe un qualunque contributo economico, anche minimo, da parte di un parente per nullificare la tutela indennitaria prevista dal legislatore europeo.

Ciò illustrato, nel loro insieme le predette condizioni sono indubbiamente tali da allontanare la legislazione italiana dagli obiettivi minimi posti dalla direttiva: le vittime si trovano dinanzi ad una strada irta di ostacoli e buche, al punto che appare evidente come il legislatore abbia fatto davvero di tutto per ridurre ad un autentico miraggio la (già misera) tutela promessa sulla carta.

Infine, l'art. 13, comma 2, prevede che la domanda di indennizzo sia presentata nel termine di 60 giorni dalla decisione che ha definito il giudizio per essere ignoto l'autore del reato o dall'ultimo atto dell'azione esecutiva infruttuosamente esperita. Anche sul punto si staglia una diversità tra la novella legislativa ed il regime operante per le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, per le quali la legge n. 302/1990 (art. 6, comma 1) prevede il più lungo termine di 3 mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, con l'eccezione per i dipendenti pubblici vittime del dovere i quali sono esonerati dall'obbligo di presentazione della domanda.

L'estensione del Fondo per le vittime di mafia e dell'usura: risorse finanziarie adeguate?

Anche sul piano del sostentamento finanziario la legge n. 122/2016 è lungi dal fornire garanzie sulla futura attuazione della direttiva 2004/80/CE.

L'art. 14 («Fondo per l'indennizzo in favore delle vittime») estende il Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell'usura anche all'indennizzo delle vittime dei reati  previsti  dall'art. 11,  fondo che, pertanto, assume la nuova denominazione  inclusiva anche dei «reati intenzionali violenti».

Ricordandosi come tale fondo sia alimentato da plurime fonti (dotazioni originarie dei precedenti fondi; stanziamenti annui a carico dello Stato; beni provenienti dalla confisca ordinaria ai sensi dell'art. 644, comma 6, c.p., donazioni e lasciti; un contributo sui premi assicurativi nei rami incendio, responsabilità civile diversi, auto rischi diversi e furto; ecc.), il legislatore, al comma 2 dell'art. 14 ed al comma 4 dell'art. 16, ha ritenuto - a fronte della predetta estensione e, quindi, specificatamente ai fini della tutela delle vittime di reati intenzionali violenti non garantite dalla normativa già in vigore - di aggiungere il modesto contributo annuale dello Stato pari a € 2.600.000,00, ciò a  decorrere dal 2016.

Tale somma è l'unica che il legislatore ha stanziato per le vittime in questione, al riguardo dovendosi segnalare come l'art. 37 («Clausola di invarianza finanziaria») preveda che dalla novella legislativa non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza  pubblica, ciò per l'appunto con la sola eccezione, per quanto qui d'interesse, di quanto stabilito dall'art. 16.

Inoltre, tale stanziamento sarà destinato ad incidere su altri servizi essenziali (essa, infatti, discende dalla corrispondente riduzione del Fondo per il recupero di efficienza del sistema giudiziario, il potenziamento dei relativi servizi e per il completamento del processo telematico, di cui all'art. 1, comma 96, l. n. 190/2014).

Ciò posto, il contributo di € 2.600.000,00 è senz'altro lungi dal fare presagire una tutela indennitaria effettiva delle vittime di reati intenzionali violenti.

A corroborare questa conclusione sovviene di nuovo la già ricordata relazione tecnica relativa all'emendamento approvato dal Senato che ha significativamente sottostimato i beneficiari annui dei nuovi indennizzi, tra l'altro presupponendo livelli indennitari sin troppo contenuti per dare luogo a coperture eque ed adeguate.

E', inoltre, da osservarsi come il legislatore stesso, in tutta evidenza conscio dei limiti di tale incremento delle risorse finanziarie a disposizione del Fondo, abbia già previsto il caso in cui le disponibilità economiche siano insufficienti nell'anno di riferimento a soddisfare gli aventi diritto, per questa ipotesi stabilendo al comma 4 dell'art. 14 «un accesso al Fondo in quota proporzionale e l'integrazione delle somme non percepite dal Fondo medesimo negli  anni  successivi, senza interessi, rivalutazioni ed oneri aggiuntivi».

In ordine a quest'ultima soluzione ha manifestato dubbi pure il Servizio Bilancio dello Stato: «Andrebbe in primo luogo confermata l'idoneità di tale meccanismo tenuto conto che le prestazioni in questione appaiono configurate come diritti» (cfr. il documento n. 389 dell'8 giugno 2016 recante la «Verifica delle quantificazioni», redatto per la discussione del provvedimento alla Camera).

L'impressione, dunque, è che la tutela indennitaria voluta dal legislatore europeo non solo rimanga oltremodo dimezzata sulla carta, ma pure in concreto priva di effettive coperture finanziarie. 

La legge n. 122/2016 e le cause pendenti contro lo Stato italiano

Quale sarà l'impatto della disciplina, di cui alla legge n. 122/2016, sulle controversie già pendenti avverso la Presidenza del Consiglio dei Ministri per omessa attuazione della dir. 2004/80/CE?

Fermo restando che senza dubbio la legge in commento conferma la fondatezza delle tesi sostenute dalle vittime in tali contenziosi, è da osservarsi come in base a costante giurisprudenza comunitaria «l'applicazione retroattiva e completa delle misure di attuazione della direttiva» possa sì incidere sulla portata del risarcimento del danno da inadempimento di direttiva, ma soltanto laddove siffatto intervento tardivo permetta giustappunto di «rimediare alle conseguenze pregiudizievoli della tardiva attuazione» e, come ovvio, alla «condizione che la direttiva sia stata regolarmente recepita». In altri termini, unicamente «un'applicazione retroattiva, regolare e completa delle misure di attuazione della direttiva sarà […] sufficiente, a meno che i beneficiari non dimostrino l'esistenza di danni ulteriori da essi eventualmente subiti per non aver potuto fruire a suo tempo dei vantaggi pecuniari garantiti dalla direttiva e che dovrebbero quindi essere anch'essi risarciti» (così Bonifaci e altri c. INPS e Berto e altri c. INPS, Corte giustizia CE, sez. V, 10 luglio 1997, procedimenti riuniti C-94/95 e C-95/95; cfr., altresì, Maso e altri c. INPS, Corte giustizia CE, sez. V, 10 luglio 1997, causa C-373/95).

Ciò riferito e fermo restando che per il momento la direttiva del 2004 è lungi dall'essere stata attuata dal nostro legislatore (si rimane in attesa dell'emanazione, entro sei mesi dal 23 luglio 2016, del decreto ministeriale di cui al comma 3 dell'art. 11), la legge n. 122/2016 potrà incidere sul contenzioso già in essere soltanto nella misura in cui il decreto attuerà in modo completo la tutela indennitaria prevista dalla direttiva e, quindi, in primis riconoscerà indennizzi equi ed adeguati alle vittime contemplate dal legislatore europeo.

Per quanto sopra osservato, non pare proprio che la prospettiva sia quella di una «regolare e completa» attuazione.

Peraltro, si può fondatamente dubitare della retroattività dei benefici di cui alla legge n. 122/2016. Infatti, non solo essa sarebbe preclusa dall'art. 11, comma 1, delle preleggi e, comunque, non è stata sancita dalla legge in commento, ma, tenendosi conto dell'obbligo recato dall'art. 18 della direttiva di attuare i sistemi di indennizzo nazionali a partire dal 1° luglio 2005, risulta pure essere stata esclusa dallo stesso legislatore come si evince direttamente dalla sua decisione (cfr. art. 14, comma 2, e art. 16, comma 4) di far decorrere soltanto dal 2016 (invece che dal 2005) il contributo annuale dello Stato pari a € 2.600.000,00, importo, del resto, calcolato sulla base di una stima (al ribasso) dei beneficiari annui. A quest'ultimo riguardo la relazione tecnica relativa all'emendamento approvato dal Senato (recante la disciplina in disamina) è inequivocabile.

In conclusione: una disciplina carente e foriera di nuovi contenziosi

Pur rimanendosi nell'attesa del decreto ministeriale attuativo della delega “in bianco” di cui all'art. 11, il quadro complessivo è già nettamente deludente: non pare proprio che in Italia la tutela indennitaria delle vittime di crimini violenti intenzionali, eppure fortemente desiderata dal legislatore europeo nel 2004, sia destinata a trovare attuazione generalizzata per effetto della legge in commento.

Peraltro, si prospettano ulteriori scenari di controversie sia sul fronte interno (in primo luogo in merito alla costituzionalità della futura normativa) che sul versante europeo, a quest'ultimo riguardo ben potendosi prevedere ulteriori coinvolgimenti della Corte di Giustizia. 

In sintesi, dunque, del tutto paradossalmente l'accesso delle vittime di reati violenti intenzionali alla tutela indennitaria sancita dalla direttiva 2004/80/CE si complica ancora di più rispetto alla situazione precedente. 

L'accoglimento di svariate proposte di emendamenti e sub-emendamenti del testo voluto dal Governo,  poi approvato dalla sua maggioranza parlamentare, avrebbe potuto ovviare in larga misura alle notevoli lacune recate dalla disciplina di cui alla legge n. 122/2016. Purtroppo, è prevalsa l'irragionevolezza, ciò per dichiarati obiettivi di risparmio.

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